Waarom 2022 een rampjaar was voor grote IT-projecten van de overheid

In 2022 bestierde de overheid 119 grote IT-projecten ter waarde van inmiddels een kleine 6 miljard euro. Bijna twee op drie IT-projecten (64%) liep inmiddels vertraging op. Voor 44% geldt zelf al meer dan een jaar vertraging. In 2022 werden vier IT-projecten met succes afgerond, maar aan de overige 115 IT-projecten worden meegenomen naar 2023. Daaronder vallen ook tien kolossale projecten van meer dan 100 miljoen euro, die allemaal zo hun eigen problemen kennen.  

Top 10 projecten vs. de rest

Er zit een opmerkelijk gapend gat tussen de top tien IT-projecten en de rest van de 119 projecten boven de 5 miljoen euro. Niet alleen zijn de budgetten veel groter, ook de overschrijdingen zijn dat. Voor de tien duurste projecten is nu zo’n 701 miljoen euro meer uitgegeven dan oorspronkelijk gepland. De overige 109 projecten zijn samen goed voor ruim 600 miljoen aan budgetoverschrijding.

Deze ‘stille IT-ramp’ van de overheid kent uiteenlopende oorzaken, maar bij de grootste projecten zijn belangrijke gemene delers aan te wijzen. Om de oorzaken van al die vertraging en uit de hand gelopen kosten in kaart te brengen, bestudeerden AG Connect en Binnenlands Bestuur de top tien duurste IT-projecten. De stand van zaken per project wordt de komende dagen in een serie gepubliceerd op de websites.

Media-aandacht beperkt

Slechts enkele van de top 10 projecten genieten publieke belangstelling en worden in de Tweede Kamer op de voet gevolgd, waaronder de veel bekritiseerde IT van de Belastingdienst en de software van de Omgevingswet. Het merendeel van de 119 grote IT-projecten wordt in de Kamer niet of amper besproken, terwijl ze gezamenlijk 1,3 miljard duurder dan gepland zijn. Ter vergelijking: de in het NOS-journaal veelbesproken Fyra-treinen zorgden voor een verlies van 67 miljoen euro.

IT-specialist Rene Jan Veldwijk, die eerder falende projecten als de Basisregistratie Persoonsgegevens in de media op de kaart te zette met kritische artikelen in Computable, ziet de belangstelling rondom IT in de Kamer terugvallen. Hij vindt dat de Tweede Kamer de almaar uitdijende IT-projecten niet scherp genoeg volgt, zo vertelt hij aan AG Connect en Binnenlands Bestuur. “Met name de versplintering in de politiek is een probleem. Partijen met minder dan tien zetels hebben geen IT-specialisten. En wel goed presterende Kamerleden krijgen al snel andere portefeuilles.” Veldwijk is niet verbaasd over de enorme bedragen waarmee budgetten worden overschreden. “Dit is het grootste ‘spending’ kabinet sinds lange tijd. De bedragen zijn voor burgers abstract. Een miljoen of een miljard voor een IT-project, dat verschil merkt niemand op.”

De rol van de Tweede Kamer

Kees Verhoeven, meerdere keren verkozen als IT-politicus van het jaar, deelt die kritiek. Volgens hem zitten Kamerleden soms liever in spelshows op tv dan dat ze op achter een bureau IT-projecten doorspitten. “Voor veel Kamerleden zijn IT-dossiers niet spannend genoeg, alleen als het helemaal mis blijkt te zijn staan ze bij de interruptiemicrofoon schande te roepen. Maar tot die tijd worden geen vragen gesteld over projecten die niet lekker lopen, terwijl een vinger aan de pols heel belangrijk is om verdere rampspoed te voorkomen.” De in de politiek gelouterde Verhoeven denkt dat Kamerleden genoeg informatie krijgen van het kabinet: “De brieven worden verstuurd, soms op onhandige tijdstippen. Maar ze worden niet proactief gevolgd.”

Erfenissen uit de periode 2014-2016  

Bij het onder de loep nemen van de top tien duurste IT-projecten valt op dat acht tussen 2014 en 2016 zijn opgestart. Een periode waarin men Den Haag al de geldverslindende IT-mislukkingen achter de rug had. Terwijl het bedrijfsleven overstapte naar ‘lean en agile’, bleef de overheid kiezen voor groots opgezette projecten. Wel was het toezicht inmiddels flink aangescherpt met de in 2012 ingestelde Commissie Elias, naar een leiding van Parlementair onderzoek naar IT-projecten bij de overheid. IT-projecten werden in de jaren erna kritischer bekeken dan ooit en beoordeeld door externe bureaus en toezichthouders, zoals bureau BIT (nu AcICT). Vrijwel ieder project uit de top 10 moest na de start opnieuw naar de tekentafel omdat verschillende randvoorwaarden voor een succesvolle implementatie bleken vergeten.

Te veel complexiteit

In de snel digitaliserende samenleving liep de overheid over van ambities op IT-vlak.  Denk aan incidenten op de Noordzee gedetailleerder in beeld krijgen, de IT-systemen van de Belastingdienst vernieuwen, moderne verkeersmanagementsystemen realiseren, het luchtverkeersleidingsysteem van Schiphol vervangen. Allemaal complexe megaprojecten die nu grote vertraging en extra kosten kennen. Hét voorbeeld bij uitstek van te veel complexiteit is de software van Omgevingswet (nr. 5). Om een vloeiend systeem op te tuigen waarmee burgers met één klik vergunningaanvragen toetsen, moet informatie uit duizenden bronnen worden samengebracht, met ruim 90.000 verschillende begrippen en ontelbaar veel regels op gebied van onder meer brandveiligheid, cultuurhistorie, water en natuur. Bovendien moest de informatie van honderden verschillende organisaties komen. Critici noemden het project ‘een te complexe wonderdoos’. Nadat het project meerdere keren werd uitgesteld staat het nu vooral nog in het teken van vereenvoudigen en vele fouten oplossen.

Volgens Verhoeven is het nagenoeg een feit dat grote projecten nu eenmaal uitlopen. “Er is een natuurlijke neiging om ze te optimistisch in te schatten. Vanuit de Tweede Kamer is er veel druk om IT-projecten snel en goedkoop te regelen. Er wordt gevraagd om systemen die maatwerk kunnen leveren en daarbij enorm veel informatiefactoren moeten verwerken. Dat vergt zeer complexe IT die doorgaans niet waargemaakt kan worden, zoals de Omgevingswet.” Volgens Verhoeven krijgen ambtenaren die vaak héél goed hun werk zijn onterecht de schuld van ‘falende IT-projecten’. “Wanneer de besluitvorming telkens het uiterste vraagt, dan is het niet heel verrassend dat ze misgaan. Een reële inschatting wordt zelden gegeven.”

Wetswijzigingen worden grote IT-projecten

Wat ook opvalt in de top 10 IT-projecten is dat IT-systemen moeten worden aangepast op wetgeving die vanuit de Tweede Kamer wordt bedacht, waar kennis over IT bij velen amper aanwezig is. Zo werd in 2022 door de Tweede Kamer onder meer besloten dat de btw op groente en fruit verlaagd moet worden, wat aanpassingen in IT-systemen vergde die jaren zullen duren. Hetzelfde is ook terug te zien in Brussel, waar de Europese Commissie douane-systemen en regelgeving wilde uniformeren (nr. 10), waarna vervolgens ieder lidstaat op eigen houtje de IT-systemen moet aanpassen. Ook de eerdergenoemde Omgevingswet (nr. 5) had al lang moeten ingaan, maar is gekoppeld aan software die er verre van klaar voor is.

Wetgeving aanpassen en maatwerk vragen drijven ambtenaren die het moeten uitvoeren tot het uiterste op IT-gebied. “De AOW is een goed voorbeeld van hoe het óók kan. Dat is een zeer eenvoudige regeling: iedereen krijgt AOW, het bedrag is overal hetzelfde. Wanneer je de AOW inkomen gerelateerd gaat maken, heb je echter een heel ingewikkeld systeem nodig om alle persoonlijke factoren mee te nemen. De AOW kent die problemen niet vanwege zijn eenvoud.”

Grote beloftes

Een terugkerend patroon lijkt echter dat er vanuit Den Haag steeds grote beloftes worden gedaan, maar dat er geen of weinig zicht is op de IT-uitvoeringscapaciteit van de overheid. Verantwoordelijken schuiven ingewikkelde IT-projecten vaak graag door naar een volgend kabinet. Jarenlange vertragingen zijn daardoor eerder regel dan uitzondering. Sommige IT-projecten duren al meer dan tien jaar, bijvoorbeeld de vernieuwing van verkeersmanagementsystemen van Rijkswaterstaat (nr. 7) en de modernisering van het communicatienetwerk C2000 voor de hulp- en veiligheidsdiensten (nr. 3). Beide projecten hebben weliswaar grote stappen gemaakt, maar zijn nog altijd niet helemaal afgerond.

Meer dan alleen een IT-systeem

Voor de top tien projecten geldt vaak dat de plannen voor nieuwe IT-systemen niet goed uitgewerkt zijn. Kosten nemen een vlucht omdat er meer bij komt kijken dan alleen een nieuw systeem ontwikkelen. Dit is onder meer terug te zien bij de nieuwe verkeersmanagementsystemen van Rijkswaterstaat, waarbij toen het project in gang werd gezet nog niets in kaart was gebracht over de kosten van de implementatie en de wijziging van werkprocessen. Het nieuwe Maritiem Operatiecentrum voor de Kustwacht (nr. 6), waarbij het project al bezig zonder de behoeftes van ketenpartners in kaart te brengen is ook een voorbeeld. Plannen voor nieuwe IT-systemen worden meestal gewijzigd (scope-wijziging) vanwege de aard, omvang en beperkingen van het project die later pas duidelijk worden.

Legacy-problemen en datakwaliteit

Veelvoorkomend zijn ook ambitieus opgezette projecten die al snel stokoude problemen tegenkomen die lang zijn blijven liggen. Zo viel de vernieuwing van het Basisregister Onderwijs (nr. 9) 35 miljoen duurder uit door diverse tegenvallers op gebied van legacy en de beroerde datakwaliteit. Registraties hebben eerst ‘opschoning’ nodig voordat de migratie naar een nieuw systeem kan starten. Bij de vernieuwing van de IT-systemen van de Belastingdienst (nr. 2) zijn dezelfde soort problemen om de hoek komen kijken, alleen dan een graadje erger. Ingevlogen onderzoekers troffen al snel een ‘technische schuld’ aan van meer dan 50%, wat betekent dat meer dan de helft van de applicaties is aan vervanging toe was.

Sommige systemen, zoals die van de omzetbelasting, dateren zelfs uit 1982 en belastingpercentages kunnen niet worden aangepast. Volgens IT-specialist Veldwijk wordt ‘handwerk’ bij ICT-projecten nog wel eens onderschat, met name rondom projecten waarbij de datakwaliteit van registraties moet worden opgeschoond. “Gemeenten bijvoorbeeld, voeren allemaal registraties over personen in. Soms zitten er in de registraties waanzinnig veel inconsequenties. Dan weet je als overheid niet meer wat waarheid is. Het kost vele uren om alle fouten eruit te krijgen.”

Toevallige tegenvallers

Dan zijn er nog reguliere tegenvallers waarmee ieder IT-project te maken heeft. Uit de analyse van de top 10 IT-projecten wordt in ieder geval duidelijk dat twee van de 10 projecten tijdens de coronapandemie nog verder in het slop zijn geraakt. Juist tijdens de belangrijke implementatiefase werd het niet of nauwelijks mogelijk om internationaal te reizen voor leveranciers. Daardoor liep het nieuwe verkeersmanagementsystemen van Rijkswaterstaat (nr. 7) verdere vertraging op. Ook bij het nieuwe Maritiem Operatiecentrum voor de Kustwacht (nr. 6) werden operationele werkzaamheden op locatie tijdelijk stopgezet, wat een flinke vertraging opleverde en extra miljoenen kostte.

Ook het gebrek aan voldoende personeel de laatste jaren een steeds nijpender probleem, dat vaak wordt omgezet in extra vertraging. Zo werkt het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat aan een miljarden kostend digitaal systeem voor treinbeveiliging (nr. 1), maar monteurs voor de benodigde aanpassingen aan de treinen en sporen zijn amper te krijgen. Door de soms forse vertragingen in de projecten vormen prijsbijstellingen en indexeringen een flinke extra kostenpost. Zo steeg het benodigde budget door van 2,4 naar 2,5 miljard door.

Rol toezichthouder

Wat opvalt bij de top 10 grote IT-projecten is de belangrijke rol van de toezichthouder BIT (nu AcICT). Ieder groot IT-project werd tussentijds of vooraf van scherpe kritiek voorzien, maar het effect is niet altijd duidelijk. Opvallend is de rol die het BIT speelde in 2017 toen het UWV een nieuw datacentrum (nr. 8) wilde bouwen. Het UWV was een klant bij IBM, maar omdat BIT vreesde voor een lock in-effect werd geadviseerd om in zee te gaan met een andere partij die lagere contractkosten hanteert: het consortium bestaande uit DXC Technology, CGI en Equinix. De transitie naar het nieuwe datacentrum bleek vervolgens veel meer werk dan gedacht en pakte veel duurder uit, zo’n 50 miljoen meer dan de oorspronkelijke planning. De vraag rijst daardoor of UWV niet beter gewoon bij IBM had kunnen blijven.

Voortgang in 2023 onduidelijk

2023 is voor de top 10 projecten cruciaal, maar de voortgang van diverse IT-projecten is al een tijdje niet bijgewerkt op het ICT Dashboard. De doorontwikkeling van het Basisregister Onderwijs (nr. 9) zou in 2022 al worden afgerond, maar het project is nog niet afgemeld op het ICT Dashboard van het Rijk. Het UWV moet volgens planning halverwege 2023 volledig over zijn naar een nieuw datacenter, maar de Tweede Kamer werd voor het laatst in 2021 hierover geïnformeerd. De Omgevingswet moet halverwege 2023 worden ingevoerd, al zijn de laatste signalen hierover vanuit gemeenten zijn dat dit zéér lastig gaat worden. Het Radiobedienings‐ en Alarmeringssysteem (RABS) van het communicatienetwerk C2000 (nr. 3), waar al sinds de jaren negentig aan wordt gewerkt, moet halverwege 2023 dan écht worden zijn afgerond. In de media blijft het vooralsnog relatief stil over deze onderwerpen.

Geleerd van het verleden

Verhoeven gelooft dat er geleerd is van lessen uit het verleden. “Er is meer kennis dan ooit, projecten worden beter ingericht en er is dankzij Commissie Elias en BIT meer grip dan voorheen. Het zou alleen prettig zijn als de politieke besluitvorming niet voortdurend het onmogelijke vraagt de ambtelijke organisatie. Stel je ambities bij, doe minder lukraak beloftes aan de burger en wees reëel over budgetten en looptijden.”